行政令降药价，效果难保证

5月12日，美国总统特朗普签署了一条新行政令，要把美国处方药价格“打下来”。特朗普在社交平台上一连串地发问：为什么美国的处方药和药品价格比其他任何国家都(dōu)高得多(duō)？甚至是5到(dào)10倍的药价？药企说(yàoqǐshuō)高价是由于研发成本，这对吗？ 行政令消息一出，药企股价是先降后升。例如，葛兰素史克、辉瑞(huīruì)等药企大厂的股票先是小幅下挫(xiàcuò)，在分析师指出政策“落地(luòdì)难”后又立即回升。 特朗普预计，这项新政落地后，不仅(bùjǐn)药价要降30%～80%，公民的医疗成本降低，美国还能节省(jiéshěng)数万亿美元。这个愿望能实现吗？ 根据研究机构数据，2024年，美国处方药净支出达到4870亿美元，同比增长11.4%，增量约500亿美元，普遍高于其他发达国家(fādáguójiā)。这背后(bèihòu)主要是(shì)美国缺乏价格管制机制，政府无法对新药和品牌药进行集中议价，致使(zhìshǐ)药厂长年在议价方面占据主导地位。 在美国，联邦(liánbāng)医保和联邦医疗补助(bǔzhù)无法直接与药厂谈价格，直到2022年《通胀削减法案》颁布，法律(fǎlǜ)才赋予联邦医保部分药品谈判权，但也仅限少量药品。法律还设置了多重门槛，导致医保对市场影响(yǐngxiǎng)十分有限。 美国药品(yàopǐn)供应链包括药厂、批发商、药品福利管理公司（PBM）、保险公司和药店(yàodiàn)等多方，每个环节参与者都有利润诉求。 根据美国(měiguó)相关规定，允许(yǔnxǔ)企业在专利保护期内对药品(yàopǐn)自由(zìyóu)定价，且通过美国食品药品监督管理局（FDA）药品批准保障市场独占权。兰德公司的报告指出，美国品牌药价平均为其他国家3.44倍，药厂的定价权极高。 整个(zhěnggè)供应链中(zhōng)，PBM主要承担以下职能：居中调节价格、与(yǔ)药房签订合约、同药厂(yàochǎng)协商折扣及返利条款、协助(xiézhù)处理保险理赔事务，以及统筹管理处方药配送等。此前，美国联邦贸易委员会报告披露，美国三大PBM通过自营药房将药价抬高数百倍。药厂和PBM之间的博弈，加剧了药价上涨。 那么(nàme)，这次行政会如何平抑药价？ 首先，在行政令签署30天内，美国卫生部必须制定与国际对标的(de)“最惠国(zuìhuìguó)价格目标”，向药企传达降价幅度，且涵盖所有处方药。执行(zhíxíng)重点会放在价格差距最大、患者支出(zhīchū)最多的药物上，例如新兴的减肥药和慢性病药物。如若30天内降价目标未实现，政府即启动(qǐdòng)下一步，包括FDA批准药品进口豁免等做法。 行政令(lìng)的预期目标是大幅降低美国处方药价格。但据(dànjù)美国国会预算办公室估算，通过对标外国价格仅能将药价降低约5%。有专家指出，要实现中高强度的降价，还是(háishì)需要制药公司自愿配合。 行政(xíngzhèng)令更像一枚 “信号弹” 如果行政令实施，将对制药行业产生深远影响(shēnyuǎnyǐngxiǎng)。首先，美国市场是全球药企(yàoqǐ)最高利润来源之一，一旦价格被(bèi)压，药企必然需要调整经营策略。 例如，针对降价压力，诺和诺德和礼来都推出了“直销”，顾客可以每月以499美元(měiyuán)价格(jiàgé)购买超1000美元的减肥注射药，礼来还公开表示支持国际药价“公平分摊”，但认为PBM的影响力必须(bìxū)要(yào)被降低。 跨国(kuàguó)医药研发企业罗氏发表声明，若行政令实施，其之前宣布的(de)在(zài)美投资计划会有压力，无法确保原定的500亿美元投资。诺华制药则表示，应改革PBM机制，但短期内不会改变在美的投资。 从业务布局看，近年来多家药企在美投资建厂或研发中心(zhōngxīn)，行政(xíngzhèng)令使得这些项目的投资回报更具不确定性。 药品供应链(gōngyìngliàn)上，各家反应都很强烈，还上演了一番“甩锅”戏码。 美国(měiguó)药品研究与制造商协会（PhRMA）主席斯蒂芬·J.乌布尔称(chēng)，把美国药价“套用”他国低价，将“损害美国患者利益”，并称(bìngchēng)此举(cǐjǔ)会“危及协会成员数千亿美元的美国投资”。他认为，美国药价高的真正原因是“其他国家不支付研发成本，以及中间商(zhōngjiānshāng)抬高了成本”。 与此相对，美国医药保健管理协会（PCMA）发言人认为问题(wèntí)在于制药商自身，称PBM是对抗药企定价权的唯一制衡。连锁(liánsuǒ)药店和保险公司表示愿(yuàn)与政府合作探讨降价方案，强调他们已经为患者(huànzhě)节省了大量成本。 多位行业人士指出，美国现行医保体系和PBM确实是药价高(gāo)的根本原因，只有同时改动(gǎidòng)这两点，药品价格才会真正下降。 法学专家认为行政令绕过国会(huì)授权的做法难以持久。乔治城大学教授劳伦斯·戈(gē)斯汀直言，一旦真正有实质性降价措施出台，会引发“大量诉讼(sùsòng)”。该命令可能超出国会法律授权范围，尤其在强制最惠国定价方面。此前2018年、2020年类似方案都被法院(fǎyuàn)叫停过。 美国企业研究所政策学者Joseph Antos如此评价(píngjià)，“行政令只(zhǐ)是一个愿望清单”，政府的法律干预权力(quánlì)并不明确。另有分析人士提醒，美国进口药品受到法规限制很大，例如FDA先前只准许佛罗里达州从加拿大(jiānádà)进口一些药物，大面积药品进口不太可能。 短期来看，行政令更像一枚“信号弹”，体现了美国政府的(de)压价决心，但是最终效果(xiàoguǒ)很难保证。